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"중앙과 생산적 협력관계 유지하며 지방 창의성 살려야"

지방자치 진단 20년 - 한국형 지방자치 정착 방안

곽성일 기자 kwak@kyongbuk.com 등록일 2015년09월16일 22시41분  
▲ 경북도의회 건설소방위원회가 소방본부로부터 업무보고를 받고 있다.
민선 지방자치가 부활해 실시된지 20년동안 꾸준히 발전해 왔지만 여전히 미숙하고 보완해야할 숙제가 많은 것으로 평가받고 있다.

특히 지자체장의 무리한 무책임 행정 견제를 위한 기초·광역의회의원들의 자질향상이 요구되고 있다.

지방자치의 궁극적인 목표는 지역민의 행복 추구에 있다. 지역 주민이 유권자로서 자신의 지역 발전을 위해 일해 줄 대표로 의원들을 뽑아준 것이다.

이들 의원들은 자신을 선택해준 지역주민들의 행복 추구에 헌신할 의무가 있다. 그 헌신을 효율적으로 하기 위해서는 끊임없는 자기계발에 나서는 노력을 기울여야 한다.

주민들의 선택으로 선출된 지자체장들의 책임과 의무는 중대하다. 지자체의 살림살이를 정확히 진단하고 효율적인 경영으로 지역발전을 도모해야 할 막중한 책임이 있는 것이다.

지자체장들은 자신의 임기동안 성과를 평생의 업적으로 남기기 위해 지자체 재정 상황을 무시한 채 무리한 정책집행으로 재정을 악화시키는 경우가 비일비재하다.

재임기간동안 인기성·이벤트성 행정으로 주민들의 눈을 기만하는 무책임 행정을 주민과 의원들은 효율적으로 견제를 할 수 있는 역량을 길러야 한다.

무엇보다도 지자체 발전의 걸림돌은 권한이 중앙정부와 국회에 치중해 지자체와 지방의회의 권한이 제한적이라는 데 있다.

이러한 불균형을 해소하기 위해 중앙과 지방의 권한 및 역할 분담 등을 통해 진정한 지방분권을 실현하는 것이다.

민선자치가 실시된 이후 지방자치의 가장 큰 변화는 종래의 공급자(정부) 중심에서 수요자(주민) 중심의 행정으로 전환되어 주민 밀착형 행정서비스가 확대되고, 주민이 지방자치 과정에 실질적으로 참여하고 감시 활동을 함으로써 민주주의 발전에 기여한 점이다.

또 지방자치를 통해 지역경제의 활성화와 지역발전을 위한 역량이 결집되어 지역경쟁력 역시 강화됐다.

반면 민선자치 이후 지방자치단체의 방만한 행정운영으로 인한 비효율, 지방재정의 취약성 및 건전성 악화, 지역간 또는 지역 내의 갈등 등 문제점도 여전히 나타나고있다.

따라서 앞으로 자율과 책임이 조화된 지방자치를 정착시키고 선진화된 지방자치를 구현하기 위해 발전과제를 계속 검토하고 개선방안을 모색해 볼 필요가 있다.

한국형 지방자치 정착 방안을 위한 지역 주도의 통합적인 발전은 지역사회의 주체들인 지방자치단체장과 지방공무원, 지방의회, 지역사회단체 및 지역주민이 각자의 역량을 제고하고 상호간의 유기적인 협력관계를 형성해 지역발전이라는 공동의 목표를 향해 노력할 때 달성될 수 있다.



△ 중앙과 지방의 권한 및 역할 분담

지방분권에 대한 논의는 지방자치제도가 실시된 이래 지속적으로 제기돼 왔으며, 역대 정부에서도 중앙집권적인 정치·행정체제를 탈피하고자 지방분권을 국정과제의 핵심으로 추진해 왔다.

지방자치의 전제 조건으로서의 지방분권을 성공적으로 수행하기 위해서는 우선적으로 중앙정부와 지방정부 간의 명확한 관계 설정이 필요하다.

지방자치의 실시에따라 종래 중앙정부에서 정책을 결정하고 지시하면 지방정부에서는 단순히 집행만 담당하던 주인과 대리인의 관계에서 국가경쟁력 제고와 국민복지 향상을 위해 중앙정부와 지방정부가 상호 의존하는 관계로 바뀌었다.

발전의 중심축이 국가에서 지방으로 이동하고 있는 상황에서, 중앙정부는 지방정부의 역할을 수용하고 지방정부 간 갈등을 조정하는 역할을 담당하고 지방정부는 지역의 문제를 자율적으로 해결하는 역할을 담당해 진정한 자치를 실현하는 방식으로 양자간 협력관계를 구축해야 할 필요가 있다.

또한, 중앙과 지방간의 바람직한 협력관계를 구축하기 위해서는 중앙정부와 지방정부 간 기능 및 재원배분체계의 재정립이 필요하다. 중앙정부와 지방정부가 수행해야 할 기능과 필요한 재원을 적정수준으로 결정하는 것은 어려운 과제이다.

그러나 중앙정부 권한의 지방이양 방식은 그간 추진해 온 개별사무 건수 중심의 실적주의를 지양하고 지방의 역량이 갖추어진 분야에 대한 포괄적인 이양방식으로 전환할 필요가 있으며 기능이양에 따른 재원의 재배분도 동반되어야 할 것이다.

지방의 발전을 주도해야 할 지방자치단체가 기관운영역량 및 정책역량이 부족하다면, 아무리 자치권이 확대되고 책임성 확보를 위한 제도가 마련된다고 해도 국민의 삶의 질 향상과 국가발전에 기여하지 못하게 될것이다.

따라서 지방자치단체가 자율적으로 변화에 대응하고 발전을 이룩할 수 있는 역량을 제고할 필요가 있다.



△ 지방의원 전문성 강화

지방의회는 의회의 권한이 중앙정부와 국회에 집중돼 있다 보니 지방의회는 이름만 있고, 권한은 미흡한 실정이다. 따라서 주민의 대의기관인 지방의회가 권한을 제대로 행사할 수 있을 만한 제도의 필요성이 있다. 물론 권리를 요구하기 이전에 의원들의 전문성 강화와 자질 함양에 더많은 신경을 써야 한다는 건 말할 필요도 없다. 더 정확하게, 적절하게 민의를 대변하려면 밤낮없이 공부해서 전문성 강화에 매진해야 한다.

특히 전문성이 없어 집행부에 무리한 정보공개요구로 행정력 낭비 초래를 막아야 한다. 그러기 위해서는 의회 내 전문위원들이 해당 상임위 의원들에 대한 적극적이고 전문적인 보좌가 필요하다.

무엇보다도 지방의원들이 관광성 해외연수로 혈세를 낭비하는 등 지역주민들에게 비난 받는 의정활동을 지양하고 지나친 '갑질'로 '또하나의 권력기관'이라는 비난에서 벗어나야 '지방의회 무용론'에서 자유로워질 수 있다.



△ 분권형 헌법 개정

지방자치의 발전을 위해서는 지방행정, 지방재정, 지방정치 등의 분권화가 이뤄져야 하며 각각의 법률 단위에서 개정되는 것도 중요하지만, 근본적인 국가 운영체제의 개선을 위해 분권형 헌법 개정이 반드시 필요하다. 분권형 헌법 개정은 대한민국의 민주 공화국체제를 보전하면서 국가조직의 분권화를 선언하는 것으로, 이는 단일국가체제 내에서 국가의 통일성과 지방자치단체의 다양성을 함께 추구하려는 논리로 주민참여 효과를 극대화하는 방향으로 추진돼야 한다. 2003년 프랑스의 분권 헌법 개정이 좋은 사례로, 헌법을 통한 분권화, 보충성의 원리에 입각한 지방입법권의 실험권한, 지방의 자주재정에 관한 헌법 규정 등의 시사점을 주고있다.



△ 지방자치의 발전방향

지방자치의 발전을 위해서는 지금까지의 성과와 반성을 토대로, 새로운 환경변화에 따른 지방행정의 수요를 적절하게 고려해 장기적인 관점에서 지속가능한 발전방향을 수립해야 한다.

지방자치의 내실화를 추구함과 동시에 글로벌 경제위기에 따른 지방재정 위기와 고령화·저출산·다문화와 같은 대내외적인 환경의 변화에 능동적으로 대응할 수 있는 능력을 제고할 필요가 있다.

지방자치의 발전을 위한 기본방향은 중앙과 지방 간 '생산적 협력 관계'를 유지하면서 지방의 창의성을 살리는 '지역성'과 국가의 균형발전을 도모하는 '통합성'을 동시에 추구하는 쪽으로 전개돼야 한다.

또한 지방자치단체 간에도 혐오시설 기피나 선호시설 유치에서 보듯이 '갈등적·경쟁적 대립관계'를 벗어나 행정협력을 통해 공동으로 문제를 해결하는 '상생 파트너십 및 협치'의 개념을 도입해야 한다. 그리고 개별 지방자치단체는 지방분권의 확대에 따른 '자율성'과 자치역량 강화를 통한 '책임성'을 확보해 양자간에 균형을 도모할 필요가 있다.
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곽성일 기자

    • 곽성일 기자
  • 사회1,2부를 총괄하는 행정사회부 데스크 입니다. 포항시청과 포스텍 등을 출입하고 있습니다.