지방자치 진단 20년 - 지역밀착 시민참여 정책 개발
시민들의 참여 방식은 반상회나 공청회나 시위 등 다양한 방법으로 전개되고 있다.
특히 복지 수준이 높아지면서 복지관련 시민참여 활동이 많아지고 있다. 따라서 지자체와 시민들이 협력해 효율적인 지자체 행정 운영의 필요성이 대두되고 있다.
시민참여의 방식은 크게는 도시계획이나 지역계획의 수립과 같은 공공주체에 의한 공공계획 입안에서 행해질 수 있는 참여에서부터 공공사업계획 및 시행과 같은 지역주민의 공감대 형성이 필요한 커뮤니티 참여, 보다 실제적인 사업계획 및 실시에 대한 참여, 혹은 다수의 개인이 사업에 참여하는 입주대상자의 직접참여 등 다양한 참여방식이 있을 수 있다.
이러한 다양한 참여방식은 전문가 및 시민대표집단에 의한 자문위원회 운영, 계획안에 대한 공청회 개최에 의한 시민간접참여, 공람 등과 같은 간접적인 참여방법을 활용하게 된다.
지방의회발전연구원의 '우리나라의 시민참여 실태와 활성화 방안'과 배웅규 교수(중앙대 도시공학과)와 김세용 교수(대진대 도시공학과)의 '시민참여의 개념과 문제점' 연구를 중심으로 시민참여현황과 문제점, 활성화 방안을 알아본다.
◇시민참여 현황
△반상회
반상회는 정부시책의 홍보 및 주민의 여론수렴을 목적으로 1976년 조직된 전국적 주민조직으로 매월 25일 정례적으로 개최하도록 돼있는 반(班)단위의 주민총회 성격의 모임으로, 가장 보편화돼 있는 시민참여제도라 할 수 있다. 그러나 중앙정부 또는 자치단체 입장의 홍보 내지는 시책전달의 성격이 강하고, 토의되는 안건의 성격이 생활에 따른 고충처리의 차원에 머문다는 것과 참여 기피 현상이 높다는 데서 한계를 지니고 있다.
△위원회
위원회는 시민으로부터 시책에 대한 자문 협조를 받기 위한 공식적 참여제도이다. 그러나 우리나라 대부분의 위원회가 시민이 행정에 참여하기 위해 조직된 것이라기보다 정부의 필요에 의해서 만들어진 것이라는 점에서 한계를 지닌다. 여기에 참가자인 위원의 대부분이 일반시민 이라기 보다는 교수와 언론인 그리고 공무원 등의 전문가들이라 순수한 의미의 시민참여라고 보기에는 무리가 있고, 실제 활동은 없이 형식만 갖추고 있는 경우가 많으며, 정책안의 작성시부터 참여하는 것이 아니라 대개는 최종 심의단계에서 형식적으로 참가하는 경우가 많다.
△공청회
공청회는 정책사안에 따라 개최되는 것으로 이해관계자 및 전문가들의 의견수렴을 목적으로 하는 모임이라 할 수 있다. 정부의 시책에 대하여 시민들이 참석 또는 발언할 수 있는 참여의 장(場)으로서 의의가 있다.
공청회에 있어서도 그 동안 적지 않은 문제점이 지적되어 왔다. 쓰레기 매립장 문제와 같이 주민의 이해관계가 직결돼 있는 경우가 아닌 경우 주민의 관심이 높지 않아 형식화돼 버리는 경향이 있으며, 발표자의 선정과 참석범위까지 때로는 집행기관에 의해 이루어져 의견을 수렴하기보다는 집행기관의 정책안을 정당화시키는 기회로 활용되기도 하며, 제한된 정책분야에서, 그것도 정책안이 거의 확정돼 가는 단계에서 최종안의 선택을 놓고 이뤄지는 경우가 많아 기능상의 한계가 뚜렷하다는 점이 그 대표적인 예이다.
△민원과 청원
시민은 자치단체에 민원을 제기하거나 지방의회에 청원을 제기함으로써 자치단체의 행정에 관여하기도 한다. 민원은 '집행적·전달적 행정' 가운데서 발생하는 고객의 행정기관에 대한 바람과 요구로써 해마다 증가되는 추세를 보이고있다.
청원을 수리한 의회는 이를 위원회 또는 본회의에 회부해 심사하고 처리결과를 청원인에게 통지해야 한다. 수리한 청원이 자치단체장이 처리하는 것이 적당하다고 인정될 때에는 의회의 의견서를 첨부해 이를 자치단체장에게 이송하고 이 경우 자치단체장은 그 청원의 처리결과를 지체없이 의회에 보고해야 한다.
△여론 모니터
여론모니터는 지방자치단체가 일정수의 시민을 모니터로 위촉하여 여론을 수집하는 제도로서 거의 대부분의 자치단체에서 활용되고 있다. 이 제도의 문제점을 모니터의 대표성과 책임감의 결여에 있다. 행정부에 협조적인 인사가 과다 대표되는 경향이 나타나지 않도록 무작위 추출방법에 의하여 모니터를 선정하여야 한다. 이외에 여론의 처리결과를 신속히 환류(還流)해 주고 모니터의 순환지정 등도 필요하다.
◇시민참여의 문제점
△참여통로의 부족
현재 우리나라에서 시민참여의 수단으로 이용되고 있는 통로는 다양하지만 그것이 시민의 참여의식에 의해 자발적으로 형성된 시민조직은 거의 없고 주로 행정당국이 법률 행정명령 또는 지시요강에 의ㅙ 조성 조직된 것들이 대부분이다. 그러므로 그 조직의 운영 또한 시민들의 의사를 반영하기보다는 행정주도 아래 행정기관의 결정에 대한 정당성을 부여하고 행정에 형식적인 명분이나 절차적인 권위를 주기 위한 도구로서 시민들에게 행정을 홍보하는 통로로 이용되는 경우가 대부분이다.
△참여비용의 과다
현실적으로 반상회와 시위(示威)를 제외하면 거의 모든 시민참여가 극히 소수로 제한돼 있으며, 특히 시위는 높은 사회적 비용을 지불해야 할 뿐만 아니라 그것이 과도하면 비제도적 참여로 확산될 우려가 있다.
△정보공개의 미흡
많은 자치단체가 행정정보공개에 관한 조례를 제정, 시행하고 있지만 정보공개에 대한 범위가 극히 한정되어 있고 대 시민홍보 부족과 참여의식 결여에서 정보공개를 요청하는 경우가 드물다. 더욱이 권위주의적 타성에 젖어있는 공직자들이 정책을 비밀리에 입안하고 집행하는 것이 습관화 돼있다.
△시민의식 수준
우리나라의 경우 중앙집권체제하에서 중앙의 지시에 의한 일사불란만 강조되어 순종으로 일관되어 왔고 그 결과 능동적이고 창의적 방법으로 시민권을 행사할 기회를 거의 갖지 못하였다. 그리고 시민들 중 다수가 말이 없는 그리고 '소리 없는 다수'를 이루고 있다.
△공무원들의 저항
시민참여에 대한 공무원들의 저항이 시민참여 프로그램의 효과성을 저해하는 가장 중요한 요인으로 지적되고 있다.
공무원들은 일반적으로 참여에 대한 인식이 미흡하고 권위주의와 관존민비적 사고방식이 잔존되어 있어 시민에게 지시 통보한다는 자세로 정책을 일방적으로 결정하고 시행하려는 경향이 있다. 그런데다가 공무원들이 오랫동안 선례와 법규를 따르는 전통적 처리방법을 선호하고 업무에 대한 태도는 기계적 능률관에만 입각하고 있다.
△자치권의 제약
지방자치를 하려면 제대로 된 자치권을 보유하여야 한다. 그렇지 않으면 그 지방자치는 이미 '자치'로서의 의미를 잃게 된다.
시민참여는 지방자치단체의 자주성이 높으면 높을수록 효과가 고양되나 자주성이 낮으면 실효를 거두지 못하게 되는바, 자치단체의 자치권 제약은 시민들의 자발적이고 적극적인 참여를 이끌어 내기가 어렵다.
△ 시민단체의 취약
우리나라의 시민단체는 거의 1987년 민주화운동 이후에 조직되어 10년의 역사밖에 가지고 있지 못하며 '시민없는 시민단체' 내지 '소수 엘리트 중심의 시민단체'를 이루고 있고 간사 중심의 활동, 그리고 교수, 변호사 등의 전문가 집단 중심의 활동이 한국 시민단체의 현주소이다. 그것도 대도시 중심으로 구성되어 있고 군(郡)지역은 시민단체의 조직이 거의 없다는 점에서 문제의 심각성은 더하다.
■ 글 싣는 순서 |
기초의회 활성화를 위한 문제 |
지방기초의원 공천제 폐지 |
한국형 지방자치 정착 방안 |
지방회계법 제정 필요성 |
지역밀착 시민참여 정책 개발 |
주민참정제도 무관심 |
성년 맞은 지방자치 여성 대표성 |
지방의회 자치입법저조 |
행정사회부 데스크