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무관심에 사문화된 참정제도…참여민주주의 실현 걸림돌

지방자치 진단 20년 - 주민참정제도 무관심

곽성일 기자 kwak@kyongbuk.com 등록일 2015년10월07일 21시39분  
▲ 경북도의회 건설소방위 위원들이 행정사무감사 기간 중 현지확인 활동을 하고 있다.
지방자치가 부활해 실시된지 20년이 지났지만 지방자치단체장의 지방권력 독점을 막고 참여민주주의를 실현하기 위한 주민직접 참정제도가 주민들의 무관심으로 유명무실하다는 지적이다.

주민발의와 주민투표제도, 주민소환제도, 주민감사청구제도, 주민소송제도 등 주민참정제도는 법제화를 통해 형태는 유지하고 있지만 시민의 참여 부족과 절차상 한계로 인해 사실상 '사문화' 되고 있는 실정이다.



△주민직접 참정제도 현주소

대한민국 헌법은 제 1조 2항에 '모든 권력은 국민으로부터 나온다'고 규정함으로써 정책결정과정에 국민이 참여하는 것을 보장하고 있다.

또 의회주의에서 나타날 수 있는 갖가지 문제점을 보완하기 위해 헌법 제72조와 제130조 2항을 통해 중요정책 결정 및 헌법 개정에 있어 국민투표를 하도록 규정함으로써 부분적인 직접민주주의제도를 인정하고 있다.

지자체의 주요 정책결정에 주민의 직접참여를 보장하기 위한 주민투표제도는 2004년 1월 주민투표법 (법률 7124조)에 구체적인 절차를 명기하면서 실질적으로 발효됐다.

주민투표는 주민 또는 지방의회·단체장의 직권에 의해서 할 수 있으며, 주민투표권자 총수의 3분의 1이상 투표와 과반수의 득표로 확정된다.

우리나라는 1999년 지방자치법 개정을 통해 주민감사청구제도를 도입했다. 감사청구는 지방자치단체의 19세 이상 주민 총수의 50분의 1 범위안에서 조례가 정하는 일정한 주민 수 이상의 연서로, 주무부처 장관에게 청구할 수 있도록 돼있다.

이는 위법·부당한 행정처리에 대한 권리보호제도인 점에서 주민 쟁송(爭訟)적 청구와 그 취지를 같이하지만, 방법적 측면에서 일정수 이상의 연서를 요하고 있어 주민 참정적 청구로 하고 있다.

지난 2007년 도입된 주민소환제도는 문제가 있는 지자체장이나 지방의원을 퇴출시키는 유일한 수단이다.

소환은 지역주민 10-20%(광역단체장은 투표권자 총수의 10%·기초단체장은 15%·지방의원은 20% 이상)의 서명으로 투표 청구를 하고, 주민소환 투표권자 3분의 1 이상 투표에 유효투표 수의 과반수 찬성으로 단체장과 의원을 해임할 수 있도록 했다. 그러나 시행 3년이 지나도록 지방의원 2명만 소환이 이루어져 사실상 허울뿐이라는 지적을 받고있다.



△주민조례 제정·개폐 청구(주민발의)

주민조례 제정·개폐 청구(주민발의)는 정책형성에 있어서 소외되기 쉬운 주민의 의견을 자치입법 과정에 반영하기 위한 제도이다. 지방자치법 제15조에서는 지방자치단체의 주민이 지방자치단체의 장에게 조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구할 수 있음을 규정하고 있다. 법령에서는 19세 이상의 주민이 조례발의를 청구하기 위해서는 청구인명부를 작성해 제출하도록 명시하고 있으며, 지방자치단체장은 청구를 받은 5일 이내에 그 내용을 공표하도록 하고 있다.

또한 주민은 열람기간에 해당 조례안에 대해 이의를 신청할 수 있으며, 지방자치단체장은 이의신청 14일 이내에 심사·결정해 그 결과를 알리도록 하고 있다.

이러한 과정을 거쳐 지방자치단체장은 청구를 수리한 날로부터 60일 이내에 주민청구조례안을 지방의회에 부의해야 하며, 그 결과를 청구인의 대표자에게 알려야 한다.



△주민투표제도(referendum)

주민투표는 법안을 주민이 직접 결정한다는 점에서 시민발의와 같지만, 주민발의는 주민이 법안의 초안을 작성하는 동시에 법안의 승인을 결정하지만, 주민투표의 경우 법안의 초안은 의회가 작성하고 최종적인 승인여부만을 주민에게 물어보는 차이를 가지고 있다.

주민투표제도는 지방자치법에 근거 조항을 두고 2004년 1월 29일 주민투표법이 공포되어 2004년 7월 30일에 시행된 제도이다. 주민투표제는 지방자치법 제14조에 그 법적 기반을 가지고 있으며, 투표대상 및 절차 등 세부적 요건은 주민투표법에서 규정하고 있다.



△주민소환제도(recall)

주민소환제도는 지방의원, 지방자치단체장 등 선출직이나 임명과정에 지방의회의 동의를 요하는 공무원을 해직하도록 주민이 결정하는 제도를 말한다. 이는 선거직에 대한 주민의 자율 통제기능을 강화하고 자치행정 전반에 걸쳐 적법성과 효율성을 도모하기 위한 강력한 제도로 제시될 수 있다.

실제로 지방자치법 제20조 주민소환에 따르면, 주민은 그 지방자치단체의 장 및 지방의회의원(비례대표 지방의회 의원 제외)을 소환할 권리를 가진다고 명시하고 있으며, 관련 절차 및 효력에 대해서는 주민소환에 관한 법률에서 제시하고 있다.



△주민감사청구제도

주민감사청구제도란 시·도나 시·군·구에서 처리한 일이 법에 위반되거나 공익을 해한다고 인정되는 경우 일정수 이상의 주민이 뜻을 모아 상급기관에 감사를 요청할 수 있는 제도를 의미한다.

특히 2006년 1월 1일부터는 자치단체의 위법한 재무회계 행위에 대해 주민이 자신의 권리·이익과 관계없이 시정을 법원에 청구할 수 있는 주민소송제가 도입되었고, 주민소송 제기 전에 반드시 주민감사청구를 경유하도록 규정하고 있다.

주민감사청구제도의 실시요건은 지방자치단체별로 상이한데, 감사청구를 위한 주민의 수는 2005년 1월 27일 지방자치법을 개정(2006. 1. 1. 시행)해 그 수를 대폭 하향 조정하여, 시·도는 500명, 50만 이상 대도시는 300명, 기타 시·군·구는 200명을 초과하지 않는 범위에서 조례로 정하도록 되어있다.

감사청구를 할 수 있는 대상사무는 지방자치단체나 지방자치단체의 장의 권한에 속하는 사무로써 그 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 인정되어야만 하며, 그렇지 못한 경우 각하될 수 있다.

또한 수사 또는 재판에 관여하게 되는 사항, 개인의 사생활을 침해할 우려가 있는 사항, 다른 기관에서 감사하였거나, 감사중인 사항, 소송이 계속 중 이거나 그 판결이 확정된 사항에 관해서는 감사청구의 대상에서 제외된다.

그러나 조례제개폐청구제와 주민감사청구제도는 1999년 8월 31일 지방자치법 개정으로 도입되었음에도 불구하고 청구요건, 절차의 엄격성, 감사결과의 불신, 청구대상의 제한, 서명수집의 어려움 등으로 인해 실제 운영은 미흡했다.



△주민소송제도

주민소송제도는 영국의 시민소송인 '납세자소송'에서 출발되어, 미국 각주로 전파된 제도로서, 일본도 1948년 미국의 납세자소송을 그 도입모델로 받아들였다.

국내에서는 1962년 구 지방자치법에서 도입되었으나 미활용으로 폐지되었다가 2004년 지방분권특별법상에 주민참여 확대와 관련된 조항이 마련됨에 따라, 2005년 지방자치법이 개정되고 2006년 시행되는 과정에서 다시 부활하게 됐다.

주민소송제도는 지방자치단체의 위법한 재무회계 행위에 대해 지역주민이 자기의 권리·이익에 관계없이 그 시정을 법원에 청구하는 제도로서 지방자치단체의 잘못된 재무행정에 대한 시정조치 청구권을 의미한다.
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곽성일 기자

    • 곽성일 기자
  • 사회1,2부를 총괄하는 행정사회부 데스크 입니다. 포항시청과 포스텍 등을 출입하고 있습니다.