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인적자원·시스템 지원 등 실질적 의정활동 뒷받침 필요

지방자치 진단 20년 - 지방의회 자치입법 저조

곽성일 기자 kwak@kyongbuk.com 등록일 2015년10월21일 22시08분  
▲ 경북도의회 농수산위원회 위원들이 제 279회 임시회에서 조례안을 심사하고 있다. 경북도의회 제공
지방의회는 주민대표기관으로서 의결기관과 입법기능 등 주요한 기능을 가지고 있다.

지방의회 기능은 주민대표기관으로 의원을 통한 주민의 청원을 처리하는 등 여러가지 권한과 법적으로 부여된 지방자치단체사무를 독자적으로 결정할 수 있는 권리와 법령의 범위 안에서 자치단체의 의사를 스스로 결정하는 최고의사결정 기관으로서의 지위와 권한을 가진다.

또 법령의 범위안에서 그 소관 사무에 대한 조례를 발의하고 의결할 수 있는 법적 권한이 있다.

그러나 지방의회는 지난 20여 년 동안 이러한 기능에 충실하기보다는 의원 전문성 부족, 의정활동의 비생산성과 각종 이권사업에 개입해 비리에 연루되는 등 문제점들을 양산했다.



△ 자치입법 저조

지방에서 제정되는 조례·규칙 등 자치법규는 지난 20년간 지속적인 증가세에 있다. 특히 조례는 1995년 3만358건에서 지난해 6만3476건으로 두배 가까이 늘어났다. 그러나 조례·규칙이 대부분 자치단체 주도로 이뤄졌고, 지방의회의 비중은 크지 않은 것으로 나타났다.

국회 입법조사처에 따르면 지난해 지자체가 보유한 조례·규칙 등 자치법규는 총 8만7164건에 이른다. 이중 조례가 6만3천476건, 규칙이 2만3천687건이다. 조례의 경우 빠른 증가세를 보여 1995년 3만358건에 비해 두배 가까이 늘었다. 연평균 증가율이 4%에 이르는 셈이다. 규칙의 경우 1995년 1만6천193건에서 7천494건(46.3%)이 늘었다.

그러나 지자체 자치법규 증가는 지방자치단체장의 역할이 컸다. 지난해 시도의회 조례 발의자의 63.1%(1천302건)가 광역단체장이었다. 지방의회 의원의 비중은 36.9%(760건)였다. 이는 지방의회의원 비중이 가장 높았던 2012년 45%에 비해 8.1%포인트 떨어진 것이다.

시군구의원의 경우 더욱 심각하다. 지난해 시군구 의회 조례의 87.8%(1만1천670건)가 기초자치단체장이 발의했고, 의원의 역할은 12.2%(1천623건)에 불과했다. 전년에 비해 비중이 8.2%포인트 낮아진 것으로 2010년 11.6% 이후 최저치다. 시군구 의회는 최근 8년간 그 비중이 20%를 넘은 경우가 3번에 불과했다.

광역의원 1인당 조례 제·개정 건수도 1건에도 못미치는 형편이다. 2007∼2014년 광역의회의원 1인당 조례 제·개정 건수는 한해 평균 0.88건에 그쳤다. 2013년이 1.16건으로 가장 높았고 선거가 있던 2010년에 0.52건으로 가장 낮았다. 2010년에 의원 2명 중 1명꼴로 단 한건의 조례를 발의한 셈이다. 지역별로 보면 광주, 인천, 대구가 각각 1.62건, 1.57건, 1.31건으로 가장 높았다. 반면 전남, 울산, 충남, 서울, 경기, 부산 등 10개 의회의 1인당 조례 발의 건수가 전체 평균 0.88건에도 못미쳤다. 특히 강원, 경북, 경남은 각각 0.43건, 0.48건, 0.54건으로 저조한 실적을 보였다.

조례제정은 지방의회 의원의 주요 권한이며, 지방의원의 전문성 및 생산성 강화를 위해 지방의원의 보수가 유료화된 실정을 감안하면, 현재 지방의회 의원 1인당 1년에 1.05건 즉, 12개월에 1건 발의한 것은 지방의회생산성이 심각하게 저조하다고 할 수 있다.

조례제정의 양적인 기준 미달과 함께, 법령위반 조례, 지자체간 베끼기 조례. 상위법과 중복되는 조례, 포퓰리즘에 편승한 조례 등 내용적 미비점도 개선되어야 할 과제이다.

지방의회 조례의 낮은 생산성과 미비한 조례의 원인으로는 우선 기초의원 선거 공천제도에 기인한 비전문적 의원의 선출과정을 들 수 있다.

현 정당 공천제도 하에서는 상향식 공천을 하더라도 지역구 국회의원(당협위원장)의 영향력으로 인해 전문성, 도덕성, 참신성이 있는 후보보다는 지역 국회의원의 구미에 맞는 후보에게 유리하다.

두번째 원인으로는 지방의회의 비합리적이고 비현실적인 의정활동지원 시스템을 들 수 있다. 지방의원의 경우, 의정활동비 및 월정수당 이외에 별도로 지원되는 항목이 없다.

따라서 단순한 재정적 지원이나, 영리 활동을 보장할 수 있는 겸직허가 보다는 실질적인 의정활동에 필요한 인적자원이나 시스템의 지원이 시급하다.



◇ 자치법규의 종류

△ 조례(條例)

조례는 법령의 위임여부에 따라 위임조례와 자치조례 (직권조례) 조례제정의 재량 여부에따라 필수조례와 임의조례로, 주민과의 관계여부에 따라 주민의 권리의무에 관한 조례와 지방자치단체의 내부조직이나 운영에 관한 조례로 분류할 수 있다.

위임조례 중에는 국가의 법령과 타협점을 찾은 사례도 발견되는데 예컨대 법령에서 상한이나 하한을 정해주고 나머지는 조례로 정하도록 위임하는 형태이다. 과거 일본에서 논의되었고 우리나라 일부 환경법제 등에서 도입되기도 하였던 전국적 최저기준도 이와 유사한 성격을 갖는다고 할 수 있다.

필수조례는 법령에 의하여 반드시 제정하여야 하는 조례를 의미하며 임의조례는 법, 령의 규정 여하에 불구하고 당해 지방자치단체의 사무에 관한 재량에 의하여 제정하는 조례를 말한다. 주민의 권리의무 및 벌칙에 관한 조례는 거의 대부분이 위임조례 내지 필수조례에 해당하며 필수조례 중에는 지방자치법 등 지방자치에 관한 법령상 지방의회와 집행,기관 상호간의 관계에 있어 지방의회의 권한을 확보하기 위해 반드시 조례로 규정하도록 명시한 사항이 다수 포함되어 있다.



△ 규칙(規則)

규칙에는 먼저 법령 또는 조례의 위임에 의하여 제정되어 법규적 성질을 갖는 위임규칙이 있는데 법령의 위임에 의하여 제정된 규칙은 법령에서 직접 규칙으로 위임한 사항을 정하는 것으로서 이를 법령 위임규칙이라 부를 수 있는데 현실적으로 법령에서는 자치법규에 위임할 때 대부분 조례로 위임하기 때문에 그 수는 매우 적다 그러나 법령에서 자치법규에 위임할 사항)에 대하여 지방의회가 개입함으로써 정치적 결정으로 흐를 위험을 배제하기 위하여 일부러 규칙으로 위임할 필요성이 있기때문에 법령위임규칙의 효용성에 대하여는 연구가 필요하다.

기관위임규칙 중에는 법령위임규칙과 구분이 애매한 것도 있는데 이는 법령에서 국가사무를 규정하는 방식에 있어 혼선을 빚고 있는 데에서 비롯된 것이다.

즉 법령에 서 어떤 사무를 시장 군수 구청장의 권한으로 표시하였으나 그 사무의 성질이 전국적 통일을 요하는 사무인 경우에는 이를 국가사무로 보아야 한다는 것이 대법원판례로까지 나와 있는데 이 경우 그 사무는 기관위임사무의 형태로 수행되기 때문에 기관위임규칙의 제정대상이라 하겠으나 이러한 사무에 대하여 법령에서 규칙으로 정하라고 위임하고 있다면 법령위임규칙의 외관을 가질 수도 있다. <끝>
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곽성일 기자

    • 곽성일 기자
  • 사회1,2부를 총괄하는 행정사회부 데스크 입니다. 포항시청과 포스텍 등을 출입하고 있습니다.