하나 되는 경북·대구, 이제는 통합이다

대구·경북특별자치도 주요 특례.

‘대구·경북특별자치도’(가칭)는 새로운 형태의 광역자치단체로서 기존보다 폭넓은 자치권과 수도권에 대응해 글로벌 경쟁력 확보가 가능하도록 다양한 특례를 포함하는 광역 지방자치단체로서 연방제 수준의 강력한 지방분권을 핵심 내용으로 담고 있다. 이러한 특례를 가지기 위해서는 대구·경북 행정통합 연구단이 마련한 ‘대구·경북행정통합특별법’ 제정이 필수다. 그래서 연구단은 4월 15일 치러지는 21대 총선 과정에서 지역 국회의원 후보는 물론 전국 단위로 특별법의 공약화를 추진할 예정이며, 총선 이후 지역 국회의원을 중심으로 특별법 제정에 총력을 기울인다는 방침이다. 하혜수 연구단장(경북대 행정학부 교수)은 “‘대구·경북특별자치도’의 특례 부여는 특별법 제정이 최대 관건이자 핵심”이라면서 “대구시, 경북도, 지역 정치인 모두 특별법 제정에 힘을 모아야 한다”고 강조했다.

△강력한 특례.

대구·경북 행정통합 연구단은 지위 특례와 관련해서는 서울특별시 특례, 정치와 재정 등과 관련해서는 제주특별자치도에 준하는 특례를 부여하고, 지역경제와 도시계획, 교육 등 중앙정부의 추가적인 권한 이양을 추진해 완전한 자치가 보장되는 강력한 특례를 ‘대구·경북특별자치도’에 부여해야 비로소 연방제에 준하는 지방분권을 추진하는 중앙정부의 정책에 부합할 것이라고 판단하고 있다.

서울특별시의 경우 지위 특례와 관련해 ‘특별시-자치구-동’이라는 3계층의 행정계층을 갖고 있으며, 행정안전부 장관이 서울시 지방채 발행 승인을 결정할 때 국무총리에 보고해야 한다. 서울시장에게 사무감사, 지방공무원 서훈추천, 국가공무원 임용 등과 관련한 특례적 권한을 준다. 행정 특례에 있어서는 1991년 제정된 서울특별시 행정 특례에 관한 법률은 수도로서의 특수한 지위와 관련해 지방자치법과 시행령에서 규정한 조항의 예외를 인정하고 있고, 서울시 소속 국가공무원 임용, 지방공무원 서훈 추천 관련 특례 적용과 더불어 지방채 발행, 자치사무 감사, 수도권 광역행정 운영상의 특례를 부여하고 있다.

제주특별자치도는 지위 특례와 관련해 국무총리 소속 제주특별자치도 지원위원회가 설치돼 있고, 행정시 폐지·설치 등은 도 조례로 정하고 도지사는 그 결과를 행안부 장관에게 보고하는 구조다. 도지사 소속 감사위원회도 설치돼 있다. 행정 특례와 관련해서는 자치도 내 행정시의 행정기구는 도 조례로 정하도록 하고 직급은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 도 조례로 정한다. 또 제주자치도에 특별지방행정기관 설치가 불가능하지만, 필요하다면 중앙행정기관의 장은 도지사와 합의 후 설치가 가능하다. 의회사무처와 부지사, 행정기구, 공무원 정원, 직속기관 등의 기구와 정원, 사무에 관해서 지방자치법의 예외를 적용하고 필요 시 도 조례로 정할 수 있다. 도지사 소속 자치경찰단에 대해 도 조례로 정하도록 하고, 도지사가 임명하고 지휘·감독하도록 하고 있다.

재정 특례와 관련해서는 보통교부세와 지방교육재정교부금 산정방식에 상관없이 우선적으로 지방교부세 총액의 3%와 지방교육재정교부금 총액의 1.57%를 우선적으로 교부 받고 있다.

‘대구·경북특별자치도’에 이처럼 강력한 특례를 줄 경우 광범위한 특례 부여에 대한 중앙정부의 반대와 장시간의 협상 소요를 비롯해 수도에만 부여하는 지위 특례 부여에 따른 명분 확보가 곤란할 수 있다. 여기에다 제로섬 게임 구조를 흔드는 재정 특례에 따른 타 시·도의 반대, 관련 법률의 제·개정에 따른 행정통합일정을 지키는 데 어려움이 따를 수 있다는 우려가 제기된다.

△실현 가능한 특례.

서울시의 특례(지위 특례)와 중앙정부 권한의 추가적인 이양은 제외하고 제주특별자치도에 준하는 특례와 더불어 지방선거구, 지방의원정수, 지방의회 권한 등의 정치 특례, 기구 정원 특례, 특행 특례, 자치구 특례 등 행정 특례, 지방교육재정 교부금 등을 부여하고, 제주도 특례에 더해 현재 검토되고 있는 자치경찰제 우선 실시 및 경찰교부금 특례 등 자치경찰제 특례 등을 적용하는 방안을 ‘대구·경북특별자치도’에 실현이 가능한 특례로 연구단은 보고 있다. 중앙정부와 협상에서 합의 도출이 쉬운 데다 수도에 부여하는 지위 특례 배제를 통해 다른 시·도의 지지를 확보할 수 있고, 관련 법률 제·개정의 용이와 행정통합추진일정 준수가 가능하다는 장점이 있다. 하지만, 통합 지자체의 규모와 역량에 부합하는 차등적 지방분권 추진이 미흡할 수 있다는 지적이 나올 수 있다. 또 지역의 자립과 경쟁력을 높인다는 행정통합의 목적을 달성하는 데 기여하는 지방행정체제 구축이 미흡할 수 있고, 지역발전과 주민자치, 국제경쟁력 발휘 단위에 맞지 않는 자치권 부여, 통합의 시너지 효과 담보 부족으로 주민의 공감대와 지지 확보 곤란 등의 문제가 나올 수 있다.

△‘대구·경북특별자치도’ 분야별 특례.

대구·경북 행정통합 연구단은 대구시와 경북도의 행정통합은 전국 최초로 시도되는 광역시·도 통합 구상인 데다 정부의 연방제 수준의 자치분권 정책에 부합하고 글로벌 관점의 지역 경쟁력 제고를 통해 500만이 넘은 시·도민의 삶의 질 개선을 위해 추진하고 있지만, 40년 동안 분리된 광역자치단체를 단기간에 주민불편 최소화와 더불어 순조롭게 추진하기 위해 기존 대도시 광역행정의 특수성이 충분히 고려돼야 한다고 강조하고 있다. 그래서 대구시와 경북도를 특별자치도 형태로 통합할 경우 광역 자치단체 통합에 따른 자치계층 재설계가 필요하므로 현행 지방자치법에서 인정하는 2단계(중층제)를 넘어서서 단기적 관점에서 대구시와 산하 구·군의 분야별 자치권한 특례 부여가 필요하다고 보고 있다. 대구시는 특별자치도 출범 시 중장기적으로 일반 시 지위를 갖게 되지만, 단기적으로 광역시와 일반 시의 중간적 성격을 갖는 자치계층으로서 대도시 행정기능을 수행할 수 있도록 포괄적 특례 부여가 필요하다는 것이다. 예를 들면 특례시, 자치시, 지정시를 두는 방식이다.

또 대구광역시 산하 8개 구·군의 경우 자치구 지위 상실과 행정구 전환에 따른 주민·공무원 반발이 예상되는 만큼 지위 특례 부여가 필요하고, 분야별 법률 권한의 조례 위임 확대와 광역시·도 통합형 자치분권모델의 시험 실시를 위한 정부 차원의 자치분권 및 균형발전 시책의 시범실시지역으로 우선 선정되도록 배려하는 등 제도 보완이 필요하다는 입장이다.

연구단은 행정 특례와 관련해서는 제주특별법 수준에 상응하는 중앙행정기관 권한 이양 특례 적용 등 자치분권 원칙에 의한 분야별 자치사무 범위 확대와 조직과 인사 등 자치행정 특례 적용을 비롯해 특별자치도 조례로 행정기구와 정원 기준 마련을 제안하고 있다. 여기에다 지방행정기관 기능의 특별자치도 이양과 추가 신설 금지도 필요하다는 설명도 보탰다.

재정 특례와 관련해서는 통합 시·도에 대한 재정적 인센티브 부여와 시·도 통합으로 인한 중앙정부 지원액, 특히 보통교부세 산정에 불이익이 발생하지 않도록 특례규정 신설이 필요하다고 지적했다. 특히 제주특별자치도의 재정인센티브와 같이 보통교부세를 5% 이상, 지방교육재정교부금을 12% 이상 수준으로 법 제도화하는 방안도 제시했다.

정치 특례와 관련해서는 현행 대구와 경북으로 구분해 운영하는 광역의회의 통합이 필요하고, 시·도 선거구 통합에 따른 신설 특별법에 의거해 선거구와 선거를 관리가 이뤄져야 한다고 했다.

주민자치와 관련해서는 신설 특례법을 통해 주민 조례 제정·개폐청구제도 내실화 등을 통한 자치법규 주민참여 활성화, 풀뿌리 자치활성화를 위한 숙의형 주민참여 제도 마련, 읍면동 주민자치 강화정책 추진 등을 꼽았다.

교육과 관련해서는 지방자치와 교육자치의 연계를 강화하면서도 장기적으로 통합을 위한 특례 적용, 단일 교육감 관할구역 확대, 행정 통합 이후 중앙정부에서 지원하는 지방교육재정교부금 축소 우려를 해소하기 위해 통합 이전에 대구시와 경북도가 교부 받던 금액을 유지하는 과도기적 특례를 적용하거나 제주특별자치도에 적용한 지방교부세의 정율의 특례와 같은 지방교육재정교부금의 정율 특례 검토가 필요하다고 강조했다.

이 밖에도 자치경찰과 관련해서는 행정통합 이후에도 대구지방경찰청 존치를 비롯해 자치경찰 사무 및 인력 비중 대폭 확대, 주민안전 확보를 위한 현장대응형 행정기구·정원 관련 특례 확보, 기초자치단체 중심의 자치경찰제 시범 실시 등을 제안했다.
 

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배준수 기자
배준수 기자 baepro@kyongbuk.com

법조, 건설 및 부동산, 의료, 유통 담당

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