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[민선자치 25년] 지방자치제도 성과와 과제(中)
[민선자치 25년] 지방자치제도 성과와 과제(中)
  • 이기동 기자
  • 승인 2020년 06월 23일 20시 58분
  • 지면게재일 2020년 06월 24일 수요일
  • 2면
  • 댓글 0
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민주주의 발전·행정 투명성 제고…'자치분권 3법' 입법화 잰걸음
윤종인 행정안전부 차관(앞줄 왼쪽 네 번째)이 지난달 28일 오후 서울시 종로구 정부서울청사에서 열린 ‘지방자치 미래비전 2040’ 제1차 포럼에서 참석자들과 기념촬영을 하고 있다.연합
지난 1991년 지방의회 도입으로 30년 만에 부활 된 지방자치제는 1995년 지방자치단체장 민선으로 더욱 확대됐다.

그동안 지방자치제는 정치적으로 우리 사회에 거대한 영향을 줬으며 특히, 민주주의 발전과 행정의 투명성 제고 등에 그 성과가 크다.

경제적인 측면에서도 지방자치단체가 중앙의 통제를 받지 않고 자율적으로 재정을 운용할 수 있는 기초를 마련했다는 점에서 의의가 크고 현재의 자치분권 노력의 출발점이 됐다.

□자치분권 그동안의 성과

대통령소속 자치분권위원회는 그동안 지자체 간의 자유와 평등의 관점에서 자치분권·균형발전이 갖는 중요성을 강조하며, 국가균형발전을 위한 전제조건으로서의 자치분권과 함께 지방일괄이양법 통과, 1단계 재정분권을 통한 지방소비세 확충 등의 성과를 올렸다.

또, 자치분권 종합계획 수립과 이에 기초한 자치분권 시행계획을 수립하고, 이를 토대로 지방이양일괄법, 지방자치법 전부개정안, 통합경찰법(자치경찰) 개정안 등 ‘자치분권 3법’의 조기 입법화와 재정분권 추진에 심혈을 기울이고 있다.

자치분권위는 지난해 제1단계 재정분권 완료로 올해부터 매년 지방세 8조5000억 원을 확충해 국세와 지방세 비율이 75:25에 이르게 됐다.

현재 범정부 2단계 재정분권 TF(태스크포스) 회의를 통해 제1단계와 비슷한 수준의 2단계 재정분권 방안을 마련 중이다.

자치분권 법제화를 위해 중앙의 권한과 사무 400개를 한꺼번에 지방에 이양하는 ‘지방이양일괄법’이 16년 만인 지난 1월 9일 국회를 통과함으로써 지방자치단체의 기능을 대폭 확대했다. 이를 계기로 앞으로는 더욱 신속한 지방 이양이 가능하게 됐다.

특히 시행령 개정으로 지난해 7월부터 ‘자치분권 사전협의제’ 실시로 중앙부처가 법령을 제정할 때 반드시 행정안전부와 사전 협의하고 있으며, 아울러 법령 제·개정이 없이 주민주권을 실현하기 위한 주민자치가 더욱 활성화되고 있다

주민자치회 시범실시는 2015년 47개소에서 2017년 83개소→ 2018년 122개소 → 2019년 408개소로 확대됐고, 자치단체 주민참여 예산기구 는 2017년 201개 → 2018년 214개 → 2019년 224개로 늘어났다.

◇자치분권 주요성과

‘자치분권 종합계획’은 6대 분야 33개 과제로 △주민주권 구현 △중앙권한의 획기적인 지방이양 △재정분권의 강력한 추진 △중앙·지방 및 자치단체 간의 협력강화 △자치단체의 자율성과 책임성 확대 △지방행정체제 개편과 지방선거제도 개선 등이 핵심이다.

△지방일괄이양법 제정 (2020년 1월 9일 국회통과, 2021년 1월 1일 시행)

‘지방일괄이양법’은 중앙행정권한 및 사무 등의 지방 일괄 이양을 위한 물가안정에 관한 법률 등 46개 법률 일부개정을 위한 법률안이다.

과거 지방이양(2000년~현재 3101건) 후 장기간 미이양된 사무(752건)를 단일법에 담아 조속한 지방 이양추진과 소관 부처 중심의 개별 단위사무 이양에 비해, 이양사무 처리 인력·비용 산정 및 지원방안 마련이 용이하도록 추진하고 있다.

그동안 △‘지방일괄이양법’제정안, 국회 운영위원회 심의에 여·야 합의 (2018년 5월 18일)△자치분권위원회, 법안 최종 의결 및 대통령 보고, 행안부 이송 (2018년 7월) △‘지방일괄이양법안’국무회의 심의(2018년 10월 23일) 및 국회 제출 (2018년 10월 26일) △‘지방일괄이양법’국회 운영위(2019년 11월 29일) 및 본회의 의결 (2020년 1월 9일) 등이 추진됐다.

△재정분권 추진(2018년 10월 30일 발표)

재정분권은 지역의 일은 지역의 권한·책임·재원으로 스스로 해결하도록 지방재정제도를 혁신하는 것으로 지역의 자율성·책임성 강화와 국가균형발전 촉진을 목표로 추진하고 있다.

1단계(10~20년)는 지방세 확충과 기능 이양으로 가시적 재정분권 효과를 실현하기 위해 △지방소비세율 확대(11%~21%) △중앙정부 기능이양(3조5000억 원 내외) △소방안전교부세율 확대(20~45%) 등이다.

이에 따라 지방세 누적 117조 원 확충(2019년 33조, 2020년 84조)과 국세:지방세 비율은 74:26에 이른다.

2단계(21~22년)는 지역 자율성과 균형발전을 위한 근본적 지방재정제도 혁신을 위해 △지방재정제도 근본적 개편 △지방세 추가확충 △중앙정부 기능이양 △지방교육재정 개혁 등으로 지방세 누적 20조 원 이상 확충(국세 지방세 포함)과 국세:지방세 비율은 70:30에 달할 것으로 예상된다.

△ 자치분권 사전협의제 실시 (2019년 7월 1일~)

중앙부처의 제·개정 법령에 대해 사무배분의 적정성 및 자치권 침해 여부를 검토하고, 침해 소지가 있는 경우 개선방안을 제시하기 위해 추진하고 있다.

검토대상은 중앙행정기관이 발의한 모든 제·개정 법령(연간 1,700여 건)이며, 검토 시기는 법령안 입안 후, 법제처 법령 심사 전까지다.

자치분권 사전협의제 검토내용은 ▷사무 배분의 합리성 ▷국가관여의 적정성 ▷기타 자치권 침해 여부 등이다.

이처럼 지방자치가 획기적으로 발전할 수 있는 기반을 마련하기 위해 노력과 함께 지난해 지방자치법 전부개정안과 중앙지방협력회의설치법 제정안, 자치경찰제를 도입하는 통합경찰법 개정안, 고향사랑기부금법 개정안 등 자치분권 주요 법률안이 국회에 제출됐다.

하지만 20대 막판까지 국회 통과를 위해 자치분권위와 관련 기관, 지방자치단체 등이 협력해 다각적인 노력을 기울였음에도 결국 국회의 문턱을 넘지 못했다.

따라서 21대 국회가 개원되면 최우선 추진 법안으로 지방자치법 전부개정안을 포함한 자치분권 주요 법률안이 국회에 상정돼 조속히 통과되기를 기대하는 목소리가 높다. 이와 관련해 지방자치법 전부개정안과 중앙지방협력회의설치법 등 6개 법률 제·개정안이 5월 19일부터 입법예고 중에 있다.

한편, 문재인 정부는 자치분권의 새로운 장을 열고 있다. 노무현 정부의 기조를 이어받아 자치분권과 지역균형발전을 국정과제로 선정하고 지방분권을 통해 지방자치를 완성한다는 의미로 자치분권이라는 용어를 사용하고 있다. 지방분권을 추진하는 기구의 명칭도 자치분권위원회다. 자치분권위원회는 주민주권의 구현, 재정분권의 추진, 지방정부 간 협력강화, 획기적인 행정권한의 이양 등을 전략을 수립하는 자치분권 종합계획을 발표했다. 지방자치의 내용을 충실하게 보충하는 것이 중앙행정권한의 지방 이양이다.

중앙행정권한의 지방이양 중에서도 가장 주목해야 하는 것이 자치경찰의 도입이다. 문재인 정부가 검·경수사권 조정이라는 권력구조개편을 추진함으로써 자치경찰의 도입을 위한 상황이 전개됐다. 12만 명 이상의 경찰력을 가진 경찰의 비대화가 우려되면서 경찰의 분산화를 통해 경찰의 민주적 통제가 필요해졌다.

자치경찰은 자치분권과 지역균형발전의 관점에서도 반드시 도입돼야 할 과제다. 자치분권의 관점에서 보면 자치경찰은 자치분권의 성숙을 의미한다. 지난 30년간 지방자치와 중앙행정권한의 지방 이양을 꾸준히 추진했지만 국민의 체감도는 높지 않았다. 자치경찰과 같은 지방행정의 핵심 기능이 빠졌기 때문이다. 일반행정과 치안행정이 연계돼 종합행정의 완성도를 높이면 지역교통, 주민밀착형 치안, 학교폭력, 성폭력, 가정폭력 등 민생치안의 영역에서 괄목할 만한 성과가 예상된다.

그것은 자치경찰이 지니는 고유한 특성과 지휘·감독의 차이다. 자치경찰은 그들의 서비스를 직접적으로 느낄 수 있다. 국가경찰의 체제 하에서는 중앙의 지휘와 감독이 치안의 방향이었다면 자치경찰의 방향은 주민들의 필요와 요구다. 자치경찰은 주민들의 수요에 민감하게 대응함으로써 주민의 만족도를 높일 수 있다.

자치경찰이 도입되면 지방행정의 효과성도 높일 수 있다. 이미 지방정부 내에는 환경, 건축, 위생 등의 분야에 특별사법경찰관제도가 도입돼 규제행정을 실시하고 있다. 이들 특별사법경찰관과 치안행정을 담당하는 경찰들이 자치경찰로 연계돼 운영된다면 운영의 효과를 극대화할 수 있다. 경찰의 규제 및 집행력을 통해 지방행정의 실행력을 높일 수 있기 때문이다.

국가경찰체제 하에서 지방행정의 정보와 경찰의 정보가 주체의 2원화로 인해 분리·운영되고 있다. 자치경찰은 도입되면 지방행정의 정보와 자치경찰의 정보가 통합적으로 관리되고 운영되기 때문에 지방행정의 종합성을 높일 수 있다. 만약 인지증(치매) 환자의 실종신고가 접수되더라도 종전에는 경찰이 지방행정의 정보에 접근할 수가 없었다. 자치경찰은 지방행정과 동일한 전산망을 쓰기 때문에 신속하게 대응할 수 있게 된다.

자치경찰은 자치분권을 완성도를 높일 뿐만 아니라 지역의 균형발전에도 크게 기여할 것으로 기대된다. 저출산·고령화 및 지역의 인구감소로 지방소멸을 염려하는 목소리가 높다. 만약 지방에 좋은 학교들을 발전시켜 유지할 수 있다면 그러한 현상을 크게 예방할 수 있다. 가고 싶은 경쟁력 있는 대학을 유지하는 것이 지역균형발전의 중요한 핵심의제다. 이런 관점에서 현재 지역대학의 다수가 경찰관련 학과를 두고 있다. 이들은 상대적으로 높은 경쟁력을 갖고 있어 향후 시·도가 자치경찰 인력을 독립적으로 채용하는 단계에 이르면 경찰학과는 더욱 발전할 것이며 이를 토대로 지역대학 및 지역발전으로 이어질 것으로 기대된다.

자문=대통령소속 자치분권위원회

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이기동 기자 leekd@kyongbuk.com

서울취재본부장. 청와대, 국회 등을 맡고 있습니다.


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