2021년 1월 1일 지방이양일괄법 시행을 앞두고 자치분권위원회, 행정안전부는 물론 현재 대상사무를 수행하고 있는 중앙부처와 앞으로 수행 주체가 되는 자치단체도 분주한 분위기다.

지방이양일괄법 부칙에 따르면 관계 중앙부처는 지방이양에 따른 필요 인력과 재정 소요사항을 지원하기 위해 필요한 조치를 마련해 법 시행 3개월 전까지 국회 소관 상임위원회에 보고하고, 자치분권위원회에서 지방이양에 따른 필요 인력과 재정 소요사항을 전문적으로 조사·평가할 수 있도록 하고 있다. 이는 자치분권위원회에 새로운 역할이 부여된 것으로 위원회 심의·의결사항에 관련 내용을 추가하고, 원활한 업무 수행을 위해 위원회 안에 별도의 전문위원회를 설치할 수 있도록 근거를 마련하는 법령 개정을 추진해 정비를 마친 상황이다.

지방이양일괄법 시행의 주무부처인 행정안전부는 지방이양 관계 부처로 하여금 지방이양일괄법 시행에 따른 실천계획을 제출받고, 관계 부처가 하위법령을 정비하고 지방으로 이양되는 사무의 업무추진 참고자료를 작성하게 하는 등의 준비를 하고 있다.

지방이양에 따라 400개의 사무를 이양받는 자치단체 입장에서는 지방의 권한확대와 더불어 사무수행에 필요한 인력과 재원을 얼마만큼 지원받을 수 있느냐가 최대의 관심사다. 기능적·포괄적 권한 이양을 위해 1985년 교육분야, 1986년 사회복지와 보건의료 분야, 1992년 관광분야의 지방이양일괄법을 제정한 바 있는 프랑스가 사무이양에 따른 재정지원을 추진해온 과정은 우리에게 시사하는 바가 크다. 프랑스는 지방자치법과 사무배분법 등에서 지방이양에 따른 재정지원의 보장을 명시하고, 재원마련에 있어서는 세원 이양과 교부금 제도를 활용했다. 특히 현재도 활동 중에 있는 사무이양 비용평가자문위원회를 내무부 소속으로 설치해 지방이양에 따른 비용이전을 보장하고 감독하는 기능을 수행하고 있다. 이 자문위원회는 프랑스의 광역, 기초자치단체에 해당하는 코뮌, 데파르트망, 레지용을 대표하는 위원으로 구성돼 있다. 기본적으로 지방이양에 따른 비용은 관련 부처가 결정해 산정하고 자문위원회에서는 재정부서의 검토와 더불어 이전비용을 확정하고, 비용이전 절차를 지원하는 역할을 하고 있다.

자치분권위원회는 지방이양에 따른 자치단체의 행·재정적 지원을 위해 ‘지방이양비용평가 전문위원회’를 구성·운영 중에 있다. 지방이양비용평가 전문위원회는 균형적 시각과 당사자 간의 형평성을 고려해 지방4대협의체, 자치분권위원회, 행정안전부, 기획재정부, 교육부, 시도교육감협의회의 추천을 받아 위원을 구성했다. 자치단체의 입장과 관계 부처의 입장 차가 있기 때문에 섣불리 그 결과를 예단하기는 어렵지만, 지방으로 사무가 이양되면 반드시 이에 따른 행·재정지원 규모를 산정하고 실제 지원으로 이어질 수 있도록 관련 제도와 그 절차를 공고히 했다는데 의미가 있다. 이를 통해 지방이양일괄법 제정에 따른 후속조치뿐만 아니라 앞으로 지방이양에 수반되는 인력·재정소요의 규모를 산정하는 등의 역할도 수행할 것으로 기대된다.

내년 시행을 앞두고 있는 지방이양일괄법은 지방자치분야 일괄법 제정의 유일한 선례로 남기보다, 제2차, 제3차 제정으로 이어져야 한다. 이번과 같이 전 부처에 걸친 일괄법 추진보다는 자치단체가 가장 필요로 하는 권한인 지역경제 활성화, 도시계획권한 등과 같이 분야를 특정해 순차적으로 일괄법을 제정해나가는 것도 지방에 미치는 효과가 클 것으로 보인다. 오랜 시간을 거쳐 결실을 맺은 만큼 지방이양일괄법 시행을 앞두고 무엇보다 지방의 권한이 확대되고 지역주민의 편익이 증진될 수 있도록 관련 준비를 철저히 해나가야 할 것이다.

□ 21대 국회의 자치분권 과제.

새롭게 구성된 21대 국회에서는 자치분권 주요 법안의 신속한 처리가 요구되고 있다.

‘자치분권 종합계획’ 추진과제 대부분이 법률 제·개정이 필요하기 때문이다.

△주민주권 구현 (7개 과제)-지방자치법 개정, 주민조례발안법 제정, 주민소환법 개정, 주민투표법 개정 △중앙권한의 획기적인 지방이양 (7개 과제)-지방자치법 개정, 지방분권특별법 개정, 경찰법·경찰공무원법 개정 △재정분권의 강력한 추진 (6개 과제)-고향사랑기부금법 제정, 지방세특례제한법 개정, 조세특례제한법 개정, 기부금품의 모집 및 사용에 관한 법 개정, 지방세법 개정 △중앙-지방 및 자치단체 간의 협력 강화 (3개 과제)-지방자치법 개정, 중앙지방협력회의의 설치 및 운영에 관한 법률 제정, 세종·제주특별법 개정 △자치단체의 자율성과 책임성 확대 (8개 과제)-지방자치법 개정, 지방재정법 개정, 지방자치단체 기금관리기본법 개정 △지방행정체제 개편과 지방선거제도 개선 (2개 과제)-지방자치법 개정, 공직선거법 개정 등이다.

◇지방자치법 전부 개정 (2020년 5월 29일~6월 18일 입법예고 중)

지난 1995년 민선지방자치 출범 이후 변화된 지방행정환경을 고려한 지방자치제도 개선 및 자율과 책임이 조화된 지방자치 구현을 위해 32년만의 지방자치법 전부 개정이 21대 국회의 신속한 심사를 위해 입법절차가 진행 중이다.

주요 내용은 ‘주민주권 구현’을 위해 △주민자치 원리 신설 △주민참여권 강화 △주민조례발안제 도입 △주민감사 청구기준 완화 △주민자치회 설치근거 마련 △기관구성 다양화 도입 등이 추진된다.

기관구성 형태 다양화는 현행 기관분리형을 유지하되, 기관구성을 현행과 달리하고자 하는 경우 주민투표로 변경 가능하도록 근거를 신설하는 내용이다.

‘자치권 확대’를 위해서는 △시·도 부단체장 자율증원(1명, 500만 이상 2명) △지방의회 정책지원 전문인력 도입 △시·도의회 인사권 독립 △‘특례시’ 명칭 부여 등이 도입된다.

특례시 명칭 부여는 인구 100만 이상 대도시 및 인구 50만 이상으로서 행정수요, 국가균형발전 등을 고려해 위상에 걸맞은 행정적 명칭을 부여하는 것으로 대도시 특수성을 인정하고 특례 부여 확대를 촉진하기 위해서다.

‘책임성 제고’를 위해서는 △시·군·구 위법한 사무처리에 대한 중앙부처의 보충적 개입 △지방의회 윤리특위 설치 의무화 △지방의원 겸직금지 구체화 등이 추진된다.

‘협력·능률성 강화’를 위해서는 △중앙-지방 협력회의 도입 △단체장 인수위 도입 △행정구역 결정절차 간소화 △자치단체 간 경계조정 절차 마련 △자문위원회 운영 내실화 등이 추진된다.

이에 따라 주민자치 활성화와 직접민주주의 강화를 통한 주민주권 구현, 자치단체 자치역량 강화 및 자율성 확대 등으로 획기적인 지방자치 발전의 계기가 마련될 전망이다.

특히, 이번 코로나19 대응 과정에서 자치단체의 역할이 매우 중요한 것으로 확인된 만큼, 지방자치법 전부개정안의 국회 통과 시 자치단체 역량 강화에 크게 기여할 것으로 기대된다.

◇중앙지방협력회의의 구성 및 운영에 관한 법률 제정안.

중앙-지방 간 대등한 관계를 바탕으로 소통과 협력을 강화하기 위해 협력기구 제도화가 필요한 상황에서 21대 국회에서 입법절차가 진행 중이다.(입법예고 : 5월 19일~6월 8일)

특히, 이번 코로나19 대응 과정에서 중앙과 지방의 협력적 거버넌스가 매우 중요한 것으로 확인되면서 중앙-지방의 상시적인 소통 기회가 확대될 것으로 기대된다.

구성은 대통령(의장), 국무총리 및 시·도지사협의회장(공동부의장), 시·도지사(전원), 기재·교육·행안부 장관, 국조실장, 법제처장, 시장·군수·구청장협의회장, 시·도의회의장협의회장, 시·군·구의회의장협의회장 등이며, 대통령령으로 회의구성원을 추가할 수 있도록 규정하고 있다.

기능은 국가와 지자체 간 협력, 권한·사무·재원 배분, 균형발전, 지방재정·세제 등 지방자치와 균형발전 관련 주요 정책 심의 등이다.

개최는 의장이 소집하고, 부의장은 소집요청이 가능하다. 개최주기는 시행령 위임이다.

실효성을 확보하기 위해 회의결과에 대한 국가와 지자체의 존중 의무 명시, 중앙부처와 자치단체는 차기 회의에 조치결과·이행계획을 보고해야 한다.

안건 협의, 회의 운영을 위해 실무협의회를 운영하고, 실무협의 시 중앙·지방 의견이 동등하게 반영될 수 있도록 실무협의회 공동의장제(행안부장관, 시·도지사 중 1인)로 운영된다.

실무협의회 구성은 행안부장관, 시·도지사 1인(공동의장), 기재·교육·행안부차관, 시·도부단체장 등이다.

◇자치경찰제 추진.

現 ‘경찰법’을 ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’로 개정 (2020년)하는 내용을 담고 있다.

개정 법률은 자치경찰 조직, 직무, 국가기관과 협력 등의 ‘경찰법’과 자치경찰공무원 계급, 임용, 교육훈련 등의 ‘경찰공무원법’으로 분류된다.

부칙개정은 경찰직무응원법 등 57개 법률로 자치경찰제 전면도입에 따른 경찰기관의 권한, 명칭 등의 변경 등이다.

서울·세종·제주 등 5개 이상 광역자치단체 대상 자치경찰제 시범실시 (2021년) →단계적 시범실시후, 전면 도입 (2022년~) 예정이다.

◇2단계 재정분권 추진 (2020~2021년)

지방재정제도 혁신을 통해 지방재정의 자율성·책임성을 획기적으로 강화하고 관계부처, 지자체, 교육청 등의 충분한 의견수렴 후 2021년 시행할 예정이다.

주 내용은 △국세-지방세 구조 또는 지방재정조정제도 개편 추진 △추가적인 지방세수 확충(지방소득세, 교육세 등) △추가적인 중앙정부 기능의 지방정부 이양방안 △지방교육재정교부금 제도 개편 △지방 자율성 제고를 위한 재원배분, 지방제도 등 개선 등이다.

◇국회 내 자치분권특별위원회 설치 검토.

중앙권한의 지방이양 등 여러 부처와 관련된 추진과제 처리가 용이하고 자치경찰제 도입, 제2차 지방일괄이양법 제정 등 국회 차원의 강력한 자치분권 추진체계가 필요하다.

지난 17대 국회에서는 ‘지방행정체제개편 특별위원회’, 18대는 ‘지방행정체제개편 특별위원회’(법안심사권 부여), 19대는 ‘지방자치발전 특별위원회’, 20대 국회는 ‘지방재정·분권 특별위원회’가 구성·운영돼 왔다.

◇고향사랑 기부금에 관한 법률.

열악한 지방재정 보완과 지역경제 활성화를 위해 개인이 지자체에 기부할 수 있는‘고향사랑 기부제’도 추진되고 있다.

더불어민주당 이개호 의원이 발의한 ‘고향사랑 기부금에 관한 법률’(2020년 6월 3일)은 앞서 20대 국회에서 기한 만료로 폐기됐지만 21대 국회에서 재추진되고 있다.

법률안에는 △개인이 전국 모든 지자체에 대해 기부 가능(강제모집 등 방지 위해 현재 거주 지자체는 기부 제한) △기존 기부금 세액공제와 형평성을 고려해 구간 설정(10만 원까지 전액, 1000만 원까지 16.5%, 1000만 원 초과분 33% 세액공제) △기부 촉진, 지역경제 활성화를 위해 답례품 제공 가능(지자체 간 과열경쟁 방지를 위해 종류 및 상한선 규정) △기금을 별도 설치해 주민복리 증진 등에 사용(인건비, 운영비 등 경상경비와 채무상환에는 사용 불가) △기부금 모집을 위한 지자체의 자율적 홍보 등 허용(과열경쟁, 기부·모집 강요를 방지하기 위해 금지행위 및 벌칙 규정) △종합정보시스템 구축, 모금액·사용실적 정기적 공표 등의 내용을 담고 있다.

하지만 이 법률안은 △재원의 세액공제 △부정모금 방지대책 △기부금품법 개정 △답례품 과열 경쟁 △사용처의 정치화 등이 쟁점으로 떠오르면서 여야 간 국회 논의가 필요할 것으로 보인다.

자문=대통령소속 자치분권위원회