독일은 16개의 지방국가들로 구성된 연방국가다. 여기서 국가란, 쉽게 말하자면, 고유의 헌법이 존재하고, 헌법에 따라 입법·행법·행정부라는 국가기관이 존재하는 것을 말한다.

독일의 지방자치는 ‘지방국가(주)와 지방자치단체의 관계’에서의 문제다. 다시 말해서 연방국가의 헌법(기본법)은 지방자치단체의 자치권 보장에 관한 규정만 두고 있고, 각 주는 주 헌법에서 지방자치의 보장에 관한 규정을 별도로 두고, 이를 토대로 각 주는 지방자치법을 제정하여 시행하고 있다. 결국 독일의 지방자치는 16개 주별로 제정되어 있는 지방자치법을 통하여 시행되고 있다고 할 수 있다.

독일 기본법 제28조 제2항과 주법으로서, 예컨대, 바덴뷔르템베르크 주 헌법 제71조 제1항은 지방자치단체의 자치권 보장을 규정하고 있는데, 이는 헌법상 지방자치권에 대한 제도적 보장으로 이로써 지방자치단체에게는 일련의 자치권(Selbstverwaltungshoheit)이 보장된다. 이 가운데 하나가 조직권(Organisationshohieit)이다.

독일에서 조직권은 지방자치단체의 고유의 행정조직을 자기의 재량으로 설치할 수 있는 지방자치단체의 권한으로 이해되고 있다. 구체적으로 지방자치단체의 내부기관의 조직에 관한 권한을 말한다. 조직권은 국가의 직접적인 침해로부터의 보호를 의미하지만, 국가의 간접적인 침해나 제한을 방해하지는 않는다. 따라서 국가가 법령의 범위 안에서 조직권에 대한 일정한 제한을 가할 수는 있지만, 그렇다 하더라도 지방자치단체가 자기사무를 수행하는 데 충분한 정도의 조직상의 권한은 보장되어야 한다.(국가의 조직권 제한의 한계).

이러한 원칙에 따라, 독일 각 주의 지방자치법들은 의결기관인 평의회(Gemeinderat)와 집행기관인 시장(Burgermeinster)에 관한 규정 이외에도, 그밖에 지방자치단체에 두는 공무원과 공무종사자에 관한 규정을 두고 있는데, 예컨대 바덴뷔르템베르크 지방자치법 제56조는 사무수행에 필요하고 적합한 공무원과 공무종사자를 둘 것을 지방자치단체의 의무로 규정하고 있다. 더 나아가 전문적인 사무수행을 위해서 상급의 행정사무수행 능력 공무원이나 공무종사자를 적어도 1인 이상 두도록 의무화하는 규정을 두기도 한다. 메크렌부르크-포어폼몬 주 지방자치법 제41조와 같이 인구 1만 명 이상의 게마인데에는 남녀평등문제를 담당하는 성평등담당관을 두도록 한다거나, 제41a조와 같이 장애인들에 대한 배려를 위한 사무를 게마인데의 사무로 규정하고 이를 담당하는 자문기관 또는 담당관을 둘 수 있다고 규정하기도 한다. 독일 연방헌법재판소는 지방자치법상 이와 같은 정도의 조직상의 제한은 허용될 수 있다고 하였다.

요컨대 독일 각 주의 지방자치법들은 지방자치단체의 조직과 관련하여 의결기관(우리나라의 지방의회)과 집행기관(우리나라의 지방자치단체의 장)에 관한 규정에 대부분을 할애하면서, 사무수행에 필요한 공무원들을 두도록 규정하고 있다. 부분적으로 일정 사무를 담담하는 기관을 두도록 하는 경우도 있는데, 이로써 조직권의 본질적인 내용이 침해되었다고 할 정도는 아니다. 그 외에 우리나라의 “지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정”에서와 같은 제한은 없어 보인다. 독일 지방자치단체 공무원은 주 공무원법상의 공무원(국가공무원)이라는 차이가 있기는 하지만, 이 정도의 제한이 독일에서는 허용된다고 보기 어려울 것 같다.