4741건. 2006년 7월 1일 출범한 제주특별자치도가 17년 동안 7차례 제도 개선을 통해 중앙정부로부터 이양 받은 특례 건수다. 고도의 자치권이 부여된, 선도적인 지방분권을 시범적으로 시행하고 지역 여건과 특성에 부합되는 특례가 인정되는 지역을 말하는 ‘특별자치도’의 맏형으로서 꾸준하게 면모를 갖춰가고 있다.

세종특별자치시, 강원특별자치도에 이어 내년 1월 출범하는 전북특별자치도라는 동생들도 생겼다. 지난 11월 27일에는 대한민국특별자치시도협의회도 출범시켰다. 당연히 맏형 제주특별자치도가 초대 대표회장과 사무국 역할을 맡았다. 홀로 외롭게 쌓아온 제주의 17년 경험을 토대로 대한민국 지방시대를 열어간다는 뜻이다.

지방분권의 맏형, 지방분권의 테스트 베드, 지방분권의 지렛대로 불리는 제주특별자치도의 성과와 한계, 향후 과제를 들여다봤다. 어디서나 살기 좋은 지방시대를 만들기 위해 지방분권과 지방재정 강화를 표방한 윤석열 정부의 국정목표와 국정과제는 인구감소와 지방소멸 문제를 지역이 주도해서 대응할 수 있는 합리적인 방안이라는 점을 고려하면, 제주특별자치도가 17년 간 쌓은 경험과 성과는 지역 특성을 반영한 선도적 자치분권 완성에 있어서 커다란 모델이 될 수 있기 때문이다.

△60년 논의의 산물

1963년 ‘자유지역 설정구상’, 1991년 제주도개발특별법(제주국제자유도시특별법), 2002년 4월 1일 제주국제자유도시 출범, 2003년 10월 31일 노무현 대통령 제주특별자치도 구상, 2005년 정부 제주특발자치도 기본구상, 2006년 2월 제주특별법 제정 공포, 2006년 7월 1일 제주특별자치도 출범. 지금의 제주특별자치도는 그냥 만들어지지 않았다. 60년 논의의 산물이다.

제주특별자치도 출범 이후 성과는 눈에 띈다. 글로벌 경쟁력 강화 측면에서 관광진흥법·관광진흥개발기금법·국제회의산업육성법 등 관광3법 일괄 이양, UN 회원국 기준 174개국 대상 무비자 입국 허가, 면세점 설치·운영, 8개 외국인 전용 카지노산업 육성, 영어교육도시, 카카오, 넥슨 등 국내기업 27개 기업유치, 40개 사업장에 대한 투자진흥지구 지정을 통한 10조8812억 원의 투자유치 등을 이뤄냈다.

자치분권과 관련해서는 7단계 제도 개선을 통한 4741건의 특례 이양으로 고도의 자치권 확보, 제주 특성에 맞는 공무원 조직 설계·운영과 행정기구 및 공무원 정원의 자율적 통제가 가능한 자율적 조직·인사, 세율조정권 및 감면 특례를 활용한 세수 확충과 같은 재정자율성 강화, 도의회 정수와 정책연구위원 특례 도입 및 별정직 부지사와 감사위원장 도의회 인사청문회 도입과 같은 도의회 기능 강화, 주민참여 예산제도와 같은 주민참여 확대, 전국 최초의 자치경찰제 도입과 전국 확대시행의 선행적 모범사례 제공, 7개 특별행정기관 이관에 따른 지역특성사업 발굴과 주민서비스 강화 등이다.

무엇보다 제주특별자치도 출범 이후 2006년 대비 2023년 인구는 20.7% 늘었고, 예산규모는 3.1배 증가했다. 재정자립도 3.4%, 지방세수 4.3배, 지역내총생산(GRDP) 2.4배, 관광객 수 2.3배, 외국인 직접투자 46.3배 등 주요 지표에서 큰 변화를 변화를 이뤄냈다.

강민철 제주특별자치도 특별자치제도추진단장은 “제주가 17년 동안 외롭게 싸우며 얻어낸 성과들은 선도사례가 돼서 정부에 의해 전국 지자체로 일괄 이양되는 방식으로 뻗어나갔다”면서 “제주가 진정한 지방분권의 테스트 베드라고 자부한다”고 강조했다.

△미완의 특별자치도.

제주특별법 제1조에서 규정한 ‘고도의 자치권 보장’과 ‘행정규제의 폭 넓은 완화’는 오랜 시간에 걸친 7차례 제도 개선 과정에서 국세 이양과 도 전역 면세지역화, 자유무역지역 특례 부여, 지방교부세 정률제 개선 등의 핵심 과제가 반영되지 않았고, 제주특별자치도의 적극적 자율성을 강화하는 법률의 조례 이양은 소수인 반면에 제한적 수준에서 강화하는 이양이 절반 이상을 차지했다.

2003년 10월 31일 “중앙 권한이 대폭 이양되고, 어지간한 세금도 따로 매길 수 있고, 스스로 행정규제도 풀 수도 있다”라고 한 고 노무현 전 대통령의 제주특별자치도 구상을 아직 충족하지 못한 상태다. 우리나라 지방자치 수준을 끌어올릴 모델로서 완벽하게 제주특별자치도를 완성하지 못한 것이다.

하혜수 경북대 행정학부 교수는 “특별자치도 출범 17년차에 불구하고 제주의 특별성이 여전히 강화되지 않은 것은 권한 특례 방식에 있다고 본다”면서 “제주의 적극적 자율성 확보를 위해서는 주민 권리나 의무와 관련된 사항을 제외하고는 조례 이양, 집행권 이양과 결합된 시행령의 조례이양 특례를 확대해야 한다”고 지적했다.

△선도적 분권모델 구현.

특별자치도 완성을 위해 제주특별자치도는 단계적·개별적 권한 이양을 넘어서서 포괄적 권한 이양 방식을 적용한 제주특별법 전부 개정에 전력을 쏟고 있다. 7차례 제도 개선 과정에서 미반영 됐던 재정특례 등 핵심과제와 더불어 주민편의 제고, 지역기반육성, 바다자치 실현, 환경자산 보전 등 5개 분야 60여 개 법률을 중심으로 제주특별자치도의 자치권 강화와 지역 기반산업 육성에 나설 예정이다.

제주형 행정체제 개편도 추진 중이다. 제주특별자치도 행정체제개편위원회는 제주형 행정체제 도입 공론화를 거쳐서 특별자치도가 되면서 사라진 자치단체를 부활시켜 단체장과 기초의원을 직접 뽑고, 서귀포시는 그대로 두면서 제주시를 동제주시와 서제주시로 나눠 3개 행정구역을 두는 데까지 의견을 도출했다. 주민투표와 더불어 기초단체를 둘 수 없다고 규정한 제주특별법 제10조 제1항 개정 등의 과제가 남았지만, 특례시 제도 등 지방자치단체 종류에 관한 다양화 등을 고려할 때 제주특별자치도로서의 지위와 지역적 특성을 고려한 행정체제 개편이 필요한 시점이어서 의미가 크다.

강민철 단장은 “제주는 이미 풀뿌리 민주주의가 실현되고 있다”면서 “특별자치의 ‘대장 기러기’로서 보다 적극적으로 지방분권의 선도적인 모델을 실현하겠다”고 말했다.

제주특별자치도에서